Faire de la caisse nationale de péréquation un mécanisme de réduction du déséquilibre de développement entre les provinces

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Dans le but de réduire l’écart de développement entre les provinces et de doter en infrastructures nécessaires les nouvelles provinces issues du découpage du territoire national, le constituant a pensé recourir à la « solidarité » de toutes les provinces. Cette volonté est exprimée par l’article 181 de la Constitution et confirmée par la loi organique 16/028 du 8 novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la Caisse nationale de péréquation (CNP).

La mission principale attribuée à la CNP par ces deux textes est« d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et entre les autres entités territoriales décentralisées ».

Pour s’acquitter de cette double tâche, l’article 181 de la constitution indique que la CNP disposera d’un budget de 10% de la totalité des recettes à caractère national revenant à l’Etat chaque année.

La mauvaise interprétation de la notion de « solidarité » par le constituant ainsi que l’analyse des dispositions de l’article 175 de la constitution ainsi que celle de l’article 218 de la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques font de la CNP (Caisse Nationale de Péréquation) une expression des bonnes volontés plutôt qu’un désir réel de promouvoir le développement des provinces.

L’objet de cette réflexion est démontrer la nécessité de redimensionner le cadre juridique et managériale actuels de la CNP pour faire d’elle un déclencheur du développement des provinces et autres entités décentralisées, en particulier, et de l’ensemble du territoire national en général en parlant premièrement des germes de l’échec de la CNP et ensuite des remèdes à apporter pour que les espoirs suscités par la création de la CNP aboutissent.

LES GERMES DE L’ÉCHEC DE LA CNP :

La revue des textes qui fondent la légitimité de l’existence de la CNP nous révèle une série des faiblesses qui peuvent, si on n’y tient garde, conduire à l’inutilité de la création de la CNP. Ces Faiblesses sont : l’absence d’un critère de répartition des fonds de la péréquation entre les provinces d’une part, la non-définition du contenu du concept déséquilibre de développement et l’option de faire bénéficier toutes les provinces de la quotité de 10% constituant les fonds de péréquation.

L’absence d’un critère de répartition. Dans la formulation des textes régissant la péréquation, le législateur a pris soins de fixer la source des fonds de la péréquation à savoir les ressources d’intérêt national. Ainsi que le taux de 10% qui devra être appliqué pour constituer ce panier commun. Seulement, il y a un silence sur le coefficient de répartition qui devra être appliqué pour assurer une répartition équitable entre les provinces et ensuite entre les entités territoriales décentralisées. L’absence de ce critère expose la répartition de la cagnotte à une mauvaise gouvernance.

L’absence de définition du concept « déséquilibre de développement ». Par la création de la CNP, le législateur vise à « corriger le déséquilibre entre les provinces et entre les autres entités territoriales décentralisées ». Malheureusement, le législateur ne donne aucune indication ni sur la nature de ce déséquilibre, ni le niveau moyen de développement des provinces, ni la dispersion de chaque province par rapport à cette moyenne et moins encore les indicateurs de suivi et évaluation de la correction y apportée par la répartition des fonds de péréquation.

La généralisation de la quotité de 10% à toutes les provinces. La constitution ainsi que la loi relative aux finances publiques considèrent la quotité de 10% comme étant une ressource additionnelle aux 40% des ressources à caractère national retenus à la source. A notre humble avis cette manière de faire les choses aura comme conséquence l’élargissement de l’écart de développement et non sa réduction souhaitée lorsque l’on sait que ces 10% s’ajoutent aux 40% de rétrocession et sachant aussi que les secteurs productifs (extraction minière, bâtiments et travaux publics, commerce, transports et communications) prospèrent mieux dans les provinces suffisamment outillées.

LES PISTES DE SOLUTION

L’objectif visé par cette seconde partie de notre réflexion est de fournir les éléments de correction aux faiblesses identifiées dans la première partie.

Restreindre la répartition de la péréquation aux provinces et entités territoriales accusant un retard de développement. Le principe ici est que les plus forts soutiennent les plus faibles. C’est en cela d’ailleurs que consiste la véritable solidarité Africaine. Les provinces se situant au-delà d’une ligne bien définie, seront écartées de la distribution de la manne pour ne garder que des provinces et autres entités cibles. La liste de ces provinces cibles pourra évoluer au fur et à mesure que des performances sont réalisées et que les provinces et autres entités territoriales jugées faibles aujourd’hui sortent gaillardies les années plus tard. La détermination de la liste des provinces cibles devra répondre à deux préalables :

– L’établissement préalable d’une nomenclature des indicateurs d’évaluation de l’écart entre les provinces et ensuite entre les entités décentralisées à l’intérieur des provinces ainsi que des objectifs à atteindre. Ces indicateurs devront aussi tenir compte des potentialités de la province dont la mise en valeur dans l’immédiat pourrait améliorer sa contribution à la constitution de l’enveloppe de la CNP. Il faut se garder du critère date de création de la province ou de l’entité décentralisée. En effet, la province de la Lualaba par exemple est jeune mais elle est mieux outillée que biens d’autres vieilles provinces.

– L’élaboration d’un plan national de réduction de l’écart de développement entre les provinces et aussi entre les autres entités territoriales décentralisées au sein des provinces. Ce plan sera matérialisé par l’élaboration tous les cinq ans d’un plan quinquennal de réduction de l’écart de développement au niveau national ainsi que par de plans de travail annuels.

La mise en place d’une stratégie managériale coordonnée de la péréquation. Conformément à l’article 181 de la constitution ainsi qu’à l’article 2 de la loi organique n°16/ 028 de la CNP, cette institution a pour mission « financer » des projets et programmes. Par ailleurs, la loi des finances publiques n°11/011 du 13 juillet 2011 en son article 222 renseigne que « Conformément à l’article 181 de la Constitution, les provinces bénéficient des ressources provenant de la Caisse nationale de péréquation dont le budget est alimenté à concurrence de dix pour cent de la totalité des recettes de catégorie A et B telle que définies à l’article 219 de la présente loi ». Il y a nécessité de lever cette équivoque et de confier toute la stratégie de réduction de l’écart de développement entre les provinces et les autres entités à la CNP.

En effet, demeurer dans la logique de distribution des fonds aux provinces renforce la difficulté de mesurer les efforts effectués par chaque province ou autre entité décentralisée pour réduire son écart de développement par rapport aux autres et aussi de mettre à jour la liste des provinces cibles. Par ailleurs, il y a toute une série des questions qui resteraient en suspens si la CNP n’est retenue que comme un distributeur des fonds, en commençant par savoir pourquoi créer toute une institution pour une tâche qui pourrait être effectuée rapidement et directement par le trésor public ? Comment la CNP s’assurerait elle que les provinces et entités décentralisées investissent réellement dans la réalisation des projets et programmes visant la réduction de l’écart de développement ? Par ailleurs, comment la CNP s’assure-t-elle, en temps réel, que la province affecte effectivement les fonds de la péréquation aux investissements publics ?

Comment la CNP s’assure-t-elle que les investissements publics dont question ne sont pas que des bâtiments et autres infrastructures mais qu’il faut aussi investir dans le développement humain pour la simple raison que l’écart entre les provinces ne se limite pas qu’à ce qui est physique ?

C’est pour répondre à tout cet interrogatoire que nous pensons plus réaliste de confier à la CNP un rôle de coordination de l’ensemble du programme « péréquation ». Ce dit rôle sous-entend les procédures suivantes :

– Partant du programme national de réduction de l’écart de développement entre les provinces et entités ainsi que du plan quinquennal, les provinces et entités territoriales établissent des projets et programmes répondant à la volonté du législateur ;

– La CNP au vu des résultats des évaluations des projets et programmes ainsi que du niveau de développement standard, décide de la lisibilité des projets et programmes proposés et finance les projets et programmes validés ;

– La CNP assure la gestion financière totale des fonds de péréquation. Ainsi donc à la place de transférer des fonds aux provinces et autres entités décentralisées, la CNP ouvre des comptes dédiés au profit de chaque province. Ces comptes disposant d’une double signature au moins, reçoivent les fonds de la péréquation à partir du compte général « CNP Péréquation » ouvert auprès de la banque centrale ;

– La CNP assure des missions de suivi et évaluation de l’exécution des projets et programmes.

Cette formulation de son rôle fait de la CNP une structure redevable et non une simple institution de gestion des statistiques des fonds transférés aux provinces.

Pour assurer la proximité et répondre aux attentes réelles des provinces cibles, la CNP devra ouvrir des bureaux dans les provinces concernées qui travailleront de commun accord avec les ministères provinciaux du plan.

Toujours dans cet ordre d’idées, l’option pour la CNP serait d’engager le type de financement « PCPP = Partenariat Communautés-Privés-Publics » de manière à s’assurer de l’appropriation des projets et programmes par les populations bénéficiaires et garantir leur pérennisation.

Le schéma ainsi tracé ne pourra être possible que si certaines dispositions sont prises pour adapter les textes régissant actuellement la CNP. Ainsi nous proposons les aménagements suivants :

Au niveau de la constitution, l’article 181 doit être modifié comme suit à son deuxième paragraphe : « La Caisse nationale de péréquation a pour mission de coordonner le financement et l’exécution des projets et programmes d’investissement public dans les provinces accusant un retard de développent par rapport à la moyenne nationale, en vue d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre… »

L’alinéa 4 doit préciser clairement que le ministère du plan qui a dans ses attributions la gestion du plan national de développement est l’autorité de tutelle de la CNS.

La loi 11/011 du 13 juillet 2011 relatives aux finances publiques devrait connaître la modification suivante au niveau de l’article 222 : « Conformément à l’article 181 de la Constitution, les provinces accusant un retard de développement, bénéficient des projets et programmes financés et exécutés sous la coordination de la Caisse nationale de péréquation dont le budget est alimenté à concurrence de dix pour cent de la totalité des recettes de catégorie A et B telle que définies à l’article 219 de la présente loi».

La loi cadre 16/028 du 6 novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la CNP devraient subir les modifications suivantes :

– Titre 1er Article 2 « « La Caisse nationale de péréquation a pour mission de coordonner le financement et l’exécution des projets et programmes d’investissement public dans les provinces accusant un retard de développent par rapport à la moyenne nationale, en vue d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre… »

– L’alinéa 3 du même article devrait être modifié comme suit « Elle doit ouvrir des bureaux provinciaux ou par pool qui travailleraient conjointement avec les ministères provinciaux ayant le plan sous leurs responsabilités ».

– Article 3 sera enrichi comme suit : Les organes de la CNP sont :

1. Le conseil d’administration, 2. La Direction générale, 3. Les Coordinations provinciales et 4 le Collège des commissaires aux comptes.

– Article 4 les attributions du conseil d’administration devraient être enrichies comme suit en plus de ce qui est prévu:

* Valider le plan quinquennal de réajustement du déséquilibre de développement entre les provinces et le soumettre à la conférence des gouverneurs ;

* Approuver les rapports périodiques de l’état d’exécution du plan quinquennal de réajustement du déséquilibre de développement entre les provinces ;

* Valider et soumettre à la conférence des gouverneurs, la nomenclature des indices d’évaluation de l’écart de développement entre les provinces;

– L’alinéa 3 devrait être modifié comme suit « Adopter et s’assurer que le budget annuel de fonctionnement de la CNP ne dépasse pas 2% du montant du budget total des fonds de péréquation » ;

– L’alinéa 4 doit être modifié comme suit « Veiller à l’affectation exclusive des fonds de la péréquation aux financements des projets et programmes visant la réduction de l’écart de développement entre les provinces ainsi qu’au fonctionnement de la CNP » ;

– L’article 12 devra subir l’enrichissement suivant :

* En concertation avec les ministères du secteur humain, la CNP est chargée d’établir et proposer au gouvernement, une nomenclature des indicateurs de fixation du niveau de développement de toutes les provinces de la R D Congo ;

* La CNP devra élaborer et faire valider auprès du conseil d’administration, un plan quinquennal de réajustement de l’écart de développement des provinces cibles ;

* La CNP ouvre deux comptes bancaires avec les intitulés suivants : « CNP fonctionnement » et « CNP fonds de péréquation » devant recevoir du trésor public les fonds destinés à la CNP conformément à l’article 181 de la constitution.

* La CNP aura recours à un mode de financement intégrant les communautés bénéficiaires pour garantir l’appropriation par ces dernières des projets et programmes d’investissement réalisés en leur faveur.

Un quatrième chapitre devrait être ajouté au Titre II : De l’organisation et du fonctionnement.

Du bureau de Coordination provinciale

– Le bureau est dirigé par un Coordonnateur Provincial

– Conjointement avec le ministère du plan provincial, les autorités des unités décentralisées ainsi que des délégués de la société civile provinciale, le bureau élabore, sur base des orientations de la direction générale, une liste des projets et programmes à exécuter au niveau de la province ;

– Le Coordonnateur Provincial est recruté de manière concurrentiel ;

– Pour être candidat coordonnateur provincial, l’intéressé devra être originaire d’une province autre que celle pour laquelle la demande de candidature est lancée ;

L’article 24 alinéa 2 doit dire « A cet effet, il est ouvert deux sous comptes du compte général du trésor à la Banque Centrale du Congo. Un pour recevoir 2% de la quotité de 10% pour assurer le fonctionnement de la CNP et un autre pour recevoir 8% de la quotité de 10% pour financer les projets et programmes d’investissements publics dans les provinces cibles de la péréquation » et l’alinéa 3 devra se lire « Les deux fractions de la quotité de 10% seront régulièrement transférées selon deux ordres de paiement permanent déposés à la Banque Centrale par le Ministre ayant les finances dans ses attributions »

Cet article sera enrichi par 5è alinéa qui dit « Elle ouvrira un compte distinct pour tout financement autre que celui prévu par la constitution ;

IL sera aussi enrichi par un 6ème alinéa formulé comme suit « La CNP ouvre pour chaque province cible, un compte bancaire auprès d’une banque commerciale, dédié à recevoir les fonds de la péréquation dont les signataires seront le coordonnateur provinciale CNP, le ministre provincial du plan et un délégué de la société civile élu par ses paires réunis en assemblée générale » ;

L’article 25 doit être lu comme suit « Le Fonds de péréquation est destiné à financer les projets et les programmes d’investissement public dans les provinces cibles conformément à l’article 181 alinéa 3 de la Constitution »

Article 26 « La CNP est placée sous la tutelle du ministère ayant le plan dans ses attributions ».

CONCLUSION

En guise de conclusion à cette riche réflexion, nous disons que plutôt que de faire de la CNP un simple service d’enregistrement des statistiques de transfert des fonds aux provinces avec une politique qui continuerait à creuser l’écart de développement entre les provinces et les autres entités territoriales décentralisées, le législateur peut revisiter les textes régissant la péréquation pour faire de la CNP un véritable outil de déclanchement du développement des milieux ruraux. Il serait question d’apporter les modifications et les enrichissements suggérés tout au long du texte et d’instaurer des mécanismes de redevabilité à tous les niveaux de gestion des fonds de péréquation.

AUGUSTIN L. AKA, DBA-MBA

EXPERT EN GESTION FINANCIÈRE, EXPERTCOMPTABLE, MANAGER DU CABINET CONSEIL AKALUND MCS.